6月5日，是《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《噪聲法》）正式實(shí)施之日。據(jù)有關(guān)媒體報(bào)道，一些基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)為強(qiáng)化新法震懾效應(yīng)，于零點(diǎn)開(kāi)展了“夜間靜音行動(dòng)”，對(duì)轄區(qū)內(nèi)個(gè)別噪聲超標(biāo)的企業(yè)按照新《噪聲法》的規(guī)定進(jìn)行了立案查處，并當(dāng)日上午即向企業(yè)送達(dá)了《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，被稱(chēng)為新《噪聲法》實(shí)施開(kāi)出的全省首張罰單。

在夜間零點(diǎn)開(kāi)展執(zhí)法，大家為基層執(zhí)法人員的這種敬業(yè)精神點(diǎn)贊。同時(shí)，筆者認(rèn)為，這樣急急忙忙送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》很容易造成行政處罰案件程序違法。

按規(guī)定，任何行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰程序必須合法，必須遵守《行政處罰法》的規(guī)定。所謂程序，是指事情進(jìn)行的先后次序，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為應(yīng)遵循的步驟、順序、時(shí)間、方法以及與之相適應(yīng)的規(guī)則。程序合法是合法具體行政行為的要素之一。程序違法，具體行政行為就失去了合法性的基礎(chǔ)。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的程序包括簡(jiǎn)易程序、普通程序、聽(tīng)證程序。除符合適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行處罰的案件以外的所有行政處罰案件，均是普通程序的案件范圍。因此普通程序的規(guī)定也更為嚴(yán)格，操作也比較復(fù)雜。

普通程序有哪些主要環(huán)節(jié)？

基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰時(shí)適用較多的是普通程序。根據(jù)《行政處罰法》和《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰適用普通程序時(shí)，必須經(jīng)過(guò)立案、調(diào)查、審核、告知、決定和送達(dá)等環(huán)節(jié)，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)在實(shí)施行政處罰時(shí)必須遵照?qǐng)?zhí)行。

實(shí)踐中常見(jiàn)的行政程序違法主要有:一是違反法定步驟。例如，環(huán)保行政處罰的普通程序有立案、調(diào)查、審核、告知、決定和執(zhí)行。如果缺少其中一個(gè)步驟，就是程序違法。二是違反法定順序，主要表現(xiàn)為順序顛倒或順序混亂，如先調(diào)查、后立案等。

夜間查處噪聲處罰案件如何避免程序違法?

行政處罰案件辦理的普通程序一般遵循的是“先立案，后調(diào)查取證”的程序。但在特殊情況下，如果不立即取證，則可能導(dǎo)致證據(jù)滅失等不利后果，日后再進(jìn)行取證，可能難以取得證據(jù)或者難以取得充分有效的證據(jù)。因此，對(duì)此類(lèi)環(huán)境違法行為，必須盡快調(diào)查取證，固定證據(jù)。

根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第二十四條規(guī)定，對(duì)需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案和補(bǔ)辦立案手續(xù)。本條是對(duì)緊急案件先行調(diào)查取證的規(guī)定。在普通程序“先立案，后調(diào)查取證”的基礎(chǔ)上，本條針對(duì)需要立即查處的環(huán)境違法行為作了例外規(guī)定，即在特殊情況下可以先行調(diào)查取證，后補(bǔ)充立案。這不僅體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境部門(mén)工作的程序性，也體現(xiàn)了工作的規(guī)范性。

所以，對(duì)于在夜間查處的噪聲污染案件，首先要收集違法證據(jù)，對(duì)超標(biāo)噪聲這種稍縱即逝的違法現(xiàn)象，用噪聲監(jiān)測(cè)儀器對(duì)當(dāng)時(shí)的噪聲值進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，取得證據(jù)，并作好現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄，讓企業(yè)當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的有關(guān)負(fù)責(zé)人簽字，第二天接著立案。立案后執(zhí)法人員再對(duì)企業(yè)周邊住戶(hù)或企業(yè)有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行調(diào)查，然后按照行政處罰程序給予查處。

筆者認(rèn)為，在日常的夜間噪聲污染案件查處工作中，立案后還得經(jīng)過(guò)以下程序：根據(jù)監(jiān)測(cè)部門(mén)出具的監(jiān)測(cè)報(bào)告（超標(biāo)），并結(jié)合調(diào)查情況，調(diào)查人員還得撰寫(xiě)《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，提出對(duì)案件處理的初步意見(jiàn)，并將調(diào)查報(bào)告及有關(guān)證據(jù)材料報(bào)送法制工作機(jī)構(gòu)或案件審核人員。法制工作機(jī)構(gòu)或案件審核人員審核終結(jié)，將案件審核意見(jiàn)報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)審查后作出行政處罰事先告知，然后再向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書(shū)》。如果屬于較大數(shù)額罰款，調(diào)查人員撰寫(xiě)《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》后，將相關(guān)材料送法制部門(mén)審核終結(jié)，再報(bào)局案審委員會(huì)討論，最后才能作出行政處罰事先告知，以及再向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書(shū)》。

對(duì)此問(wèn)題，有的執(zhí)法人員提出，行政處罰案件的立案審批、撰寫(xiě)《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》等內(nèi)部審批程序可在《行政處罰事先（聽(tīng)證）告知書(shū)》送達(dá)后再補(bǔ)充。但筆者認(rèn)為，這些內(nèi)部程序即使可在《行政處罰事先（聽(tīng)證）告知書(shū)》送達(dá)后再補(bǔ)充，但也必須在作出《行政處罰事先（聽(tīng)證）告知書(shū)》之前將每個(gè)內(nèi)部程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)合理合情合法地預(yù)留充分。否則，當(dāng)事人如果對(duì)處罰決定不服，一旦申請(qǐng)復(fù)議或者提起行政訴訟，生態(tài)環(huán)境部門(mén)將會(huì)承擔(dān)程序違法而敗訴的不利后果。

在日常的執(zhí)法中，有執(zhí)法人員認(rèn)為，《環(huán)境行政處罰辦法》第二十四條規(guī)定對(duì)緊急案件可先行調(diào)查取證，后補(bǔ)充立案。所以，一些執(zhí)法人員在處理夜間噪聲超標(biāo)處罰案件時(shí)，常常只注重夜間的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而忽視了第二天立案后再調(diào)查這一程序，隨即便向當(dāng)事人送達(dá)行政處罰事先告知書(shū)，這種做法顯然在程序上明顯不當(dāng)。

綜上，筆者認(rèn)為，立案前取證，是為立案佐證的，立案后再調(diào)查，是為處罰服務(wù)的；立案前取證取的是主要證據(jù)、關(guān)鍵證據(jù)，是證據(jù)鏈中的主要部分，立案后的取證取的是整個(gè)案件中的全部證據(jù)，是相互連接的證據(jù)鏈。立案前的取證和立案后的取證，既不能相互代替，也不能截然割裂，而是相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充的，這樣取得的證據(jù)才能符合證據(jù)的“合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性”的相關(guān)要求。

作者單位：劉永濤 四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局 李寧 四川省通江縣人民法院

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